“议程设置”是西方传播学的重要命题，从李普曼的“头脑图像”(192 2年)到诺顿·朗的“议题提议者”(1958年)，经过30多年的演变而形成。所谓议程设置是指 “媒介一项包罗广泛、作用突出的功能，即决定人们谈什么，想什么，为 公众安排议事日程。”(1) 国内外多数传播学者认为，大众媒体对人们关注的对象和议论的 话题具有决定性的引导作用，控制思想的效力是不可怀疑的。
本文认为，这种结论过于武断。传媒对人们日常议论的话题固然有很大影响，但决不是事事日日决定公众谈什么、想什 么，恰恰相反，在一定条件下，人们对传媒安排的议题不仅不感兴趣，而且产生逆反心理， 完全置之不理。“议程设置”的主导理论需要修正。
一、“图像”和“议程”的不同含义
M·麦考姆斯和T·贝尔认为，新闻媒介影响公众对当天重要议题的感觉，根植于1922年W· 李普曼写的《舆论学》，因为“我们都依赖新闻媒介构造我们头脑中的图像”，“议题只是我们头脑中图像的一部分。”(2) 这种议题和图像混合的理论，实际是将议题融入图像，把事件和议论变成了同一种东西。这不仅违背事实逻辑，也有悖于报道操作过程中的两种方式。这两位学者申明，他们的研究想知道并确认“公众对现实的感觉是否依赖于新闻媒介在每日展现事件时所报道和强调的话题”。(3) 以此推论，新闻事件和议题是同时出现在报道中，或许像中国传统新闻学推崇的“用事实说话”一样，议题只是图像的一种附着的意念。但这决不是公众议程，而是报道者的议题或观点。
无论从哪个角度推断，M·麦考姆斯和T·贝尔把新闻事件视作媒体议程的同化，是无可怀疑的。与之相反的最大可能，是传播术语的玄妙导致理解者的错断，把图像误认为议程。但从译文的字面上理解，两位学者的确没有把二者作为两个不同的事物加以区别。持有类似观点的传播学者M·德费勒曾作过这样的概括：“议程理论认为，新闻媒介提供给公众的不是世界的本来面目，而是新闻媒介的议程--是对世界上发生事件有选择的报告。”(4)把事件 的选择和议程划上等号，等于说事件在记者或受众头脑里的图像都是一种议程，他的概括无 疑认为，议程理论普遍具有这种学理。显然，M·麦考姆斯和T·贝尔的观点具有一定的代表性。
以中国新闻理论看，议程设置不过是“引导舆论”的媒体功能，产生于反映受众要求 的新闻报道而不是报道本身。狭义新闻的内涵仅仅指纯事件的报告，事件在受众头脑中形成 图像，是事实影像的转化。在我著的《现代新闻理论》一书中，把新闻视作“事实影像的符合体”(5)，强调了新闻现实化的感触性，但不包括记者输入的议题。如果不是一种比喻的话，议题恰恰是图像的意识化，游离于图像之外。同样，议程设置来自新闻的图像，而不是新闻图像中的一部分。议程设置论的图像说把议程和图像合二而一，等于把引导物(新闻)和引导对象(舆论)混淆了，将新闻和舆论视作同一种现象。新闻和议程有直接联系，新闻作为报道者的议题是成立的 ，即使陈述纯事件也可能有记者的意见隐匿在报道中，但无论如何这类新闻不可能都是公众 的议题。所以，大众传播学的研究者需要洞察下面这个清楚而又容易模糊的问题：新闻包含 记者议程和新闻引起受众议程是绝然不同的两回事，一方面它们表现为记者行为和受众行为 的差别，另一方面又表现为新闻引起舆论的两个不同传播过程。
本文作者调查过20名关于学生演练参加50周年国庆游行的电视的受众，在他们之间或周围的公众没有形成议题，只在头脑里留下了学生的衣着和排队行进的图像。这个简单的案例把新闻传播 的某种必然性展示出来，即新闻作用于公众，首先把外部世界的影像输入受众头脑，不管新闻选择和报道的比例有多么悬殊，给受众提供的都是影像化的世界。图像的详尽、真假、轻重有许多规模，在公众头脑中所产生的影像也相应具有不同的尺度和清晰度。这种图像在一 定条件下，使公众产生舆论，公众议程才能出现。不具备一定条件，新闻图像和公众议程的 相互联系就斩断了。世界影像形成受众的图像，由图像产生个体思维传播(6)，再向人际传播扩展，最后把新闻转化为公众议程。这是一种不可逆反的传播过程。
这种转化不仅依赖 于新闻对受众的刺激，而且要由受众群从图像中抽取见解并发生交互作用。因此，公众议程 是受众相互交换意见的一种状态，需要一定的时间量才能形成。
我们并不认为西方所有传播学者都把公众议程视为图像的一部分，但M·麦考姆斯和T·贝尔的论断是有影响的，在国内也产生了一些理论上的迷思，对其加以切磋是传播学研究应当关注的问题。
二、趋于绝对化的“议程设置”
西方传播学对议程设置功能大都肯定到绝对化的程度，李彬先生曾作出确切的概括。他在《传播学引论》一书中写道：“某段时间内媒介把一个大国发生的军事政变当成头号问题对待，醒目的标题、突出的版面、号外、插播等接连不断，于是公众便觉得这场政变是眼下最重要的国际事件，一时间围绕这个话题议论纷纷。公众之所以重视这场政变，这么热心地、急切地谈论它，并非由于它真是当时最重大的问题，而仅仅是由于媒介给予它以最突出的地位而已。总之，媒介报道什么，公众便注意什么：媒介越重视什么，公众也就越关心什么，这就是议程安排的基本思想。”(7)
公众跟着媒介跑，媒介让公众思绪连篇甚至出现骚动，使议程设置论变为神奇的理论。把议程 设置推向绝对化、极端化的肯定来自早年的“魔弹”说，在魔弹观遭到否定的争论中，逐渐 演变为议程魔力说。正是M·麦考姆斯与唐纳德·肖在1972年发表的《形成议程的研究报告》中全面肯定了这种魔力。他们认为：“受到某种影响的受众成员会按照媒介对这些问题的重视程度调整自己对问题重要性的看法。”(8)据威尔伯·施拉姆、威廉·波特在《传播学概论》一书中介绍，美国的西奥多·怀特也于1972年在《总统诞生记》中提出更为绝对化的论断：“报纸在美国的力量是一种原生性的力量。它安排公众讨论的议程，而这种席卷一切的力量是不受任何法律限制的。它决定人民要读些什么和考虑什么--一种在任何别的国家为专制统治者、教士、政党和达官贵人所享有的权力。”(9)上述结论提出的 根据是，人们经常感到面对复杂的政治世界需要有人为他们指出方向，“把关人帮助他们 决定那些超出他们有限感受的哪些事件和哪些问题，是值得关心和加以注意的”。(10)
回过头来，我们对上述的论点与论据不能不提出挑战：一、媒介的新闻报道即使非常突出，在任何时候、任何情况下都能引起受众的议论吗?二、即使媒介的议程“在告诉读者怎样想这点上大多不怎么成功，但在告诉读者想什么方面却异常有效”(11)，是真实的吗 ?这要看报道和引导的是什么问题，这类 问题和受众的关切度和利害关系如何。受众不是荒原中茫茫的野草，面对劲风吹拂而靡伏 ，媒介的报道不能任意驱使公众思考什么、议论什么。人的自主性决定着公众议程，忽视人 的主体地位，把受众视作跟随头羊的羔羊，仍停留在精英决定论的理念里。
1997年3月2日 美国《波士顿环球报》发表一篇题为《你相信新闻界说的话吗?》的舆论调查，提示说，这 项全国调查表明，美国人可能需要和依赖新闻，但是对那些提供新闻的记者疑心重重。调查 对象说，记者们与特殊利益集团的关系过于密切，热衷于大肆宣传新闻报道中耸人听闻的方 面，并且把侧重点过多地放在他们采访对象的私生活上面。尽管人们强烈需要新闻和爱看新 闻，但总的看来，他们并不信任报纸、电视台和电台的报道。80%的人说，传媒对自由社会的运转至关重要。71%的人说，新闻有助于他们在生活中作 出切合实际的决定，在谈到信 任问题时，只有2%的人相信报社记者的话，5%的人说完全信任电视台的新闻节目。地方电视 新闻节目获得的信任率为7%，电台访谈节目主持人获得的信任率仅为1%。更多的人想了解国 际新闻和环境，而不是体育运动和竞选活动。２／３的人说，有关年轻人关心的问题的报道 太少了。76%的人说，传媒花在报道政府官员私生活上面的时间太多了。
上述调查证明， 即使在美国这个自称新闻界代表公众利益的国家，多数人不肯轻信媒体的报道，对传媒围着 政府精英们转已经不耐烦了，甚至不予理会，那么，媒体上的新闻怎么能赢得公众的信赖而 产生某种“议程”呢?
在许多国家，媒体报道大量与受众切身利益和兴趣无关的事件，记 者处心积虑设计的议题，不过是一团透明的气泡，不会引起任何反应就破灭了。媒体的议程 设置只有和广大公众切身利害、自主兴趣相吻合，才能转化为公众议程。本文把这种转化的 必然性称作“议程设置的关联效应”，其界定可以这样表述：同受众关注点十分紧密的新闻 报道将产生议程设置的效果，这是一个普遍法则。用这一法则审视新闻的选择和报道量的大小，是媒介议程设置达到预期目的前提。
在信息封闭的社会，公众的认知范围被限制在极 小的空间，容易在欺骗性刺激下形成愚昧的闻风而动。本文把这种传播现象称作“议题的愚 昧骚动”。文革期间，报刊公布大量假材料攻击“三家村”、“打倒刘少奇”，全国许多公 众也跟着喊打。由于长期信息封锁，群众已形成愚昧的奴性，加上不知“三家村”和刘少奇 历史的真面目，言论自由又受到钳制，媒体的大轰大嗡旋即引起公众骚动，颇有一拍即合的 架势。信息封闭的社会一旦被冲破，群众获得主体地位，传媒的议题设置作用将是有条件、 有限度的。
三、传播学研究要走向社会关系层面
议程设置论的决定作用被夸大到绝对化程度，可归结为西方传播学理论的一个明显破 绽，即对社会关系和受众主体地位的忽视。传播学未来研究的走向，应更多关注公众社会关 系的相互作用，探索受众议题产生的社会因素。
不管人们从事何种活动，都无法摆脱社会关系的制约，人类的传播 行为更是如此。我国新闻传播学术界注意到西方传播学对社会因素的科学分析，但由于它们 更多关注的是竞选与民意调查，把社会关系层面单一化了。他们所说的议程，在很大程度上 强调的是记者和公众对竞选人所持的观点，记者竭力引导投票者的态度和他们一致，以及分析权力如何操纵媒介和公众。
社会关系要比这复杂得多。公众是社会的主导力量，在现代 社会，公众可划分为富有阶层和一般平民、掌权者和广大无权者。从财富和权力角度认识社 会关系，不可否认，在任何制度下都存在支配与被支配的利益集团。其次，人们对舆论工具 的占有及使用权利又是千差万别的，国家的信息控制决定着人们选择议题和参与议程的可能 性和正误程度。从知识占有的角度看，社会存在着先知阶层和后知阶层，分为思想控制者和 被控制者。即使思想受控者也有先觉意识者和无知盲从者，有真理的追求者和苟且偷生的思 想迎合者，他们对社会问题的认识和态度有天壤之别。
社会关系的种种因素， 决定了新闻议程在不同受众群转化为公众议题的可能和广度。议程设置理论深入到社会关系 层面，是个更大的开放系统，对社会意识的流变疏理得更加清晰，才能对意识系统的本质作 出全面的论证。
媒介的本性是维护人民利益，为人民大众不断发出呐喊 。媒介仅仅成为掌权者的工具，就失去了存在的必要，或丧失了原生的意义。世界上没有任 何国家的政府及传媒说：我们是压迫人民的，反对人民的。可是 ，大众传媒又在多大程度上反映了人民的呼声、为人民说话，把公众中存在的议题全面、真 实地反映给政府呢?这是各国传媒工作者需要认真反省的。
人民是历史的主人，决定历史发展的方向，也是制约社会关系的核心力量。他们的创造力不断产生议题，面对各种社会矛盾及时提出许多建议和要求，媒介的大量议题不在编辑部里，而是在广大公众的社会讨论中。人不仅是自然界的产物、存在于自然界，更是社会的产物、能动地认识和改造社会。 作为主体的人，他们总是为实 现自己的目的主动地再现自我，在创造世界中直观自身。这样，人们会自然地融入一定社会 关系，对自然界和社会的各种现象形成自己的议题。这些议题包含许多真知卓见和大智大勇 。议程设置论似乎把这种客观存在颠倒了，视一切议题为记者选择和设计的结果，伴随新闻 向公众推销，然后是公众雀起而动，记者精英指引他们看到一个真实的世界。如此云云，把 人民的主体作用误认为应声虫的嗷嗷鼓噪，蔑视了社会发展机制中最有生气的东西。
与此相反，客观规律是这样一种逻辑：媒体选择新闻的同时也选择公众意见，把它加工为完善的 意见通过评论或解释性新闻报道出来。媒体的议程是社会议程的反映，媒体把散乱在公众中 的议题搜集起来，使真理色彩更绚丽、更有感染力，公众舆论的传播就更为广泛。在通常情 况下，媒体的议程设置是反映舆论、集中民意的伟大工程，扮演舆论的加工者和传播者的角 色。这样，媒体在整个社会关系中不是独立于民众的天之骄子，而是扎根于公众之中的代言人。
注释：
(1)引自李彬著《大众传播理论》，载《西方新闻理论评析》一书，第281页，新华出版社，1998年4月版。
(2)［美］M·麦考姆斯、T·贝尔：《大众传播的议程设置作用》，郭镇之译，载《新闻大 学》，1999年夏季号，第32页。
(3)同上。
(4)转引自李彬著《传播学引论》，第143页，新华出版社，1993年10月版
(5)刘建明著《现代新闻理论》第101页，民族出版社1991年1月版。
(6)奥斯古德在评价“香农--韦弗”传播模式时，提出人自身是一个传播系统的概念，认 为“处于正在谈论(传播)的人群中的每一个人都是一个完整的传播系统(或称传播单位)。有 的学者把它称作“自我传播”或“内向传播”，本文认为将此称作“个体思维传播”更为确 切。参见范东生、张雅宾著《传播学原理》第160页，北京出版社1990年8月版。
(7)李彬著《传播学引论》第142页。
(8)［英］梅尔文·德弗勒、埃费雷特·丹尼斯：《大众传播学通论》第334页，华夏出版社1989年版。
(9)、(10)威尔伯·施拉姆、威廉·波特著《传播学概论》第272、278页，新华出版社1984年9月版。
(11)赫伯特·阿特休尔：《权力的媒介》第224页，华夏出版社1989年4月版。
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